林业部贯彻国务院《关于当前产业政策要点的决定》的实施办法

1989年国务院以国发〔1989〕29号文颁布的《国务院关于当前产业政策要点的决定》, 明确林业为重点支持的产业。 为了更好地贯彻执行国务院当前产业政策要点,搞好治理整顿和深化林业改革,推进林业产业结构调整. 完善宏观调控体系, 强化林业行业管理,现根据林业产业的现状和特点,制定林业产业的实施办法。
一、林业产业的现状和特点
林业是培育、保护、管理、开发和利用森林资源,充分发挥森林的经济效益、生态效益和社会效益的综合产业和公益事业部门,肩负着治理国土,维护和改善生态环境, 提供林产品、农村能源和繁荣山区、农村经济的重要任务, 是国民经济的基础产业之—。
林业在国民经济产业结构中有许多特殊性。森林的培育、保护和管理, 即森林营造业,具有种植业性质,属于第一产业;森林的开发与利用, 即木材采运业和林产工业,是工业的组成部分,属于第二产业;森林提供的生态、社会效益以及森林旅游,林区社会的商业、服务业等, 具有为其它产业服务的性质,属于第三产业。
林业具有的三种产业属性,均以森林资源为基础,三者关系密切, 融为一体。 因此, 在国民经济产业结构中, 林业是一个完整独立的产业体系。
目前,林业产业现状同国民经济建设和保护生态环境的要求很不适应。 主要是: 第一,林业产业在国民经济结构中处于被肢解和割裂的状态,没有形成一套完整的行业管理体系和协调的运行机制; 第二, 林业内部产业结构不适应发展和改革的需要。森林资源的消耗量大于生长量,森林蓄积量持续减少,森林质量下降,林种结构中合理, 防护林比重很小,林产工业和木材综合利用比较落后,森林资源管理、林科技教育和林业基础设施建设薄弱等; 第三, 林业经济政策急需调整。林业投入严重不足,森林工业投资呈下降趋势,有的经济政策没有体现林业产业特点和对林业的扶持,在不同程度上限制了林业发展和产业结构调整。
二、林业产业结构调整原则和近期调整重点
森林资源是林业产业的基础。发展森林资源、增强林业活力是调整林业产业结构的着眼点和落脚点。因此,调整林业产业结构的原则是, 加快发展森林资源, 加强保护森林资源, 合理利用森林资源。重点是实现四个转变: 一是由采伐利用天然林为主,转为以营林为基础, 加快人工林建设; 二是由单一木材生产为主,转为加快林产工业和多种经营、综合利用发展,调整林业产业结构和产品结构,建立合理的林业产业体系;三是由粗放经营为主,转为重视科学技术, 实行集约经营, 科学管理,提高林业生产力,提高林业经济效益; 四是由林业部门发展林业为主,转为全社会办林业, 全民搞绿化。
根据国民经济发展的基本原则和方向,结合林业产业的现状和特点, 当前林业产业的发展重点是:
(一)选择交通方便,立地条件好的一、二类林地,建设速生丰产用材林基地。采取集约经营,定向培育,提高林地生产力, 以较少的林地,在较短时间内提供大量木材。
(二)加快现有森林资源培育,提高林分质量和林木生长量,重点是加强中幼龄林抚育,使其尽快成材,缓解可采资源枯竭和木材供需失衡的局面。
(三)调整林种结构和布局。根据物种保护的客观需要, 以及森林防护的特殊地位和作用,在现有天然林中扩大自然保护区面积的同时, 加快营造防护林,改善日益恶化的生态环境。重点抓好五大防护林工程体系建设,即:“三北”防护林第二期工程及京津周围绿化工程、长江中上游防护林工程、沿海防护林工程、太行山绿化工程和平原绿化工程。
(四)加快农村能源建设, 因地制宜发展薪炭林,以利保护和节约森林资源,促进农业秸杆还田,提高土壤肥力,加快农业发展。
(五)充分利用山地资源,因地制宜建设一批名特优经济林基地,满足市场对木本油料、工业用原料、调料、香料、药材以及优质干鲜果品的需求,改善山区、农村产业结构, 促进农村经济发展。
(六)合理利用森林资源,加快林产工业发展,调整林业产业结构和产品结构。重点是, 充分发挥森林资源优势,利用林区采伐、造材、 加工剩余物和次小薪材, 以及定向培育的用材林及竹林,建设一批林纸一体化的木浆造纸厂,解决日趋严重的纸张供需矛盾; 加快以林区“三剩物”和小材小料为原料, 可以顶替大中径级原木和适销对路的人造木制品工业建设,如刨花板、纤维板、细木工板、胶合木等, 以及各类产品的二次加工和深精加工; 大力发展林化产品,特别是能够出口创汇和市场紧缺产品及深精加工产品。 同时,还要加快林业机械工业的发展, 不断提高林业技术装备水平。
(七)加强国有林区和国营林场的保护、恢复和合理开发利用。—方面加快新林区开发,搞好林业局新建工程和国营林场建设,尽快形成木材生产能力,调整老林业局的森林过量采伐,满足国家重点建设对木材的需求, 另一方面,加强老林区的更新造林和森林经营,对老林区的恢复列专项投资,加快林区恢复工作, 增强老林区的活力。
(八)加强支林体系建设。林业基础设施薄弱,严重制约着林业的发展。 当前要加快林业基础设施建设, 建立健全支林体系,保证林业的全面发展。
三、实施林业产业结构调整的保障政策
 
林业产业结构不合理是多年积累的。解决这些问题,需要综合治理,关键是政策扶持,增加投入,强化行业管理。
(一)遵照国家治理整顿、深化改革的方针和加强宏观经济调控的要求,进一步加强森林资源保护,管理和合理利用。各省,自治区,直辖市要认真执行林业部和国家计委的联合通知(林计字[1990]250号文),即今后以木竹资源为原料的林产工业基础建设项目,必须纳入林产工业行业发展规划,统一规划,合理布局, 由林业部门实行行业管理,有计划地进行建设。林产工业建设项目的立项,必须是列入行业发展规划的项目,并由林业主管部门提出初审意见,按国家规定的基本建设程序和审批权限报审,林业主管部门未通过的项目,计划部门不予立项。
(二)加强林业行业管理,调整林业产业、产品结构,不断提高现有企业的生产和技术管理水平。由林业部牵头, 会同有关部门对林业行业归口管理的产业、产品进行检查和整顿,并由林业部负责重新接发产品“生产许可证”。凡不符合要求的,一律不予发给“生产许可证”,并限期转产或停产。
(三) 多渠道增加林业投入,加快林业发展。
1.继续增加林业投入,加快速生丰产用材林建设和支林体系建设。
2.继续发放农业银行和工商银行贴息贷款,重点用于用树林基地、 中幼龄林抚育、名特优经济林基地建设,扶持发展多种经营。
3.国家继续增加防护林工程建设导向资金,同时依靠地方,增加配套资金投入, 加快防护林建设,改善我国生态环境, 保障农牧业持续、 稳定发展。
4. 在省、区、市农业综合开发项目建设中,要认真执行国务院办公厅国办发〔1989〕47号文件,安排10%的投资份额用于林业,重点是种苗、防护林、林业科技推广等方面的建设。 在不与农争耕地的前提下,适当发展速生丰产用树林、薪炭林、经济林,凡没有达到林业投资份额的项目, 不予审批。
5. 按照林业部和国务院贫困地区经济开发领导小组林计字〔1990〕414号文件的规定,对贫困地区发展林业积极扶持,在各种扶贫资金中确定一定的比例用于林业,在山区这个比例要更大一些。
(四)重点支持中幼龄林抚育,加快现有森林资源的培育。为了加快森林抚育,在国家下达的木材生产; 计划中,将主伐材和抚育伐树指标分别列出,对抚育; 面积进行指令性考核。鉴于森林抚育生产的木材成本高、树质差、售价低,今后不再作为国家统配材上调,改由企业按地方规定价格自行销售。
(五)增加森林工业投入,重点用于新林区开发、现有森工企业木材生产能力更替和加快林产工业建设; 同时,要列专项投资, 加快东北、 内蒙古国有林区森林资源恢复工程的建设,保护、经营和建设好这片木材生产基地。
(六)调整木材价格,解决长期存在的木材价格构成不合理、价格背离价值问题。调价后增加的收入,大部分作为林价,用于建立初级林价制度,计入木材生产成本, 专款专用,重点培育森林资源,并逐步完善和健全林价制度,形成合理的森林资源再生产的补偿机制。同时,要合理调整林业的税费负担,认真执行已经出台的各项经济扶持政策。
(七)加强对林业专用机电设备引进的行业管理和宏观控制。今后凡需进口国外林业专用机电设备的生产线或单机,一律报林业部审查,并加盖“林业部机电设备进矿审查专用章”,否则外贸部门不予办理进口手续,海关不予办理进关手续。
(八)强化森林资源管理,严格执行国务院批准的森林采伐限额。同时整顿木材流通领域的混乱现象,有效控制森林资源过量消耗。要按照林业部和国家工商行政管理局联合发出的《关于加强林区木材经营、加工单位监督管理的通知》规定,对林区和重点产材县现有木树经营和以木材为原料的加工单位进行认真的清理和整顿。新设立的木材经营、加工单位也要严格按照上述规定进行审查,办理登记手续。凡不符合规定的,一律不予办理登记、审批手续,并限期停止营业。
(九)依靠科技,振兴林业。科技兴林是林业现状和发展的需要,也是科学技术在林业发展中重要地位和作用决定的。各级领导和有关部门都要树立依靠科技、振兴林业的战略思想,增加林业科技投入,前要重点推广已经确定的100项先进实用的林业技术成果,并加强林业科技推广体系建设。同时,要抓好林业科学研究,确保林业发展后劲。
(十)加强林业的计划管理,充分发挥宏观引导和调控作用。为了使林业生产建设符合林业改革和发展方向,保证产业政策的有效实施,根据国务院国发〔1989)59号文件和国务院批准的林业部职责范围,各地区、国家林业投资公司以及计划单列林业企业的林业中长期计划、年度固定资产投资计划,必须报林业部进行汇总和综合平衡,由林业部提出全行业中长期计划和年度固定资产投资计划建议方案报国家计委。经国家计委综合平衡,报国务院批准下达后, 由林业部具体下达本行业中长期计划和全社会固定资产投资计划,并进行监督执行。
各省、自治区、直辖市和计划单列市林业部门,要结合本地区实际,认真贯彻国家产业政策,执行本实施办法。在执行过程中,要经常深入基层,了解情况,加强监督检查,及时向上级主管部门反馈信息。各级计划、财政、银行、信贷、物资等部门,对凡是列入林业产业重点支持的森林营造业、木材采运业、林产工业等予以优先安排;凡属列入严格限制生产、基本建设和技术改造的产业、产品,应严格控制;对于停止生产、基本建设和技术改造的产业、产品,一律不予支持。同时,林业部门要与当地有关部门互通信息、协同一致,保证本实施办法的贯彻落实。
附: 当前的产业发展序列目录中林业产业、产品细化目录
 
当前的产业发展序列目录中林业产业,产品的细化目录
 
生 产
一、重点支持的产业、产品
(一)森林营造业
1. 种苗
速生丰产用材林基地及工程造林建设用种苗;防护林、薪炭林、特用林用种苗;优质经济林用种苗;
采伐迹地更新用种苗;
珍贵树木种苗。
2. 用材林(含竹林)
国家规划的速生丰产用树林;
各省、区、市和计划单列市规划的速生丰产用树林;
纳入规划的工程造林。
3. 防护林
水源涵养林;
水土保持林;
防风固沙林;
农田、牧场防护林;
护岸林;
护路林。
4. 优质干鲜果品 (指利用山地的)
优质干果:板栗、红枣、柿子、仁用杏、银杏等;
优质鲜果: 苹果、梨、桃、杏、柑橘、荔枝、 杨梅、猕猴桃、龙眼等;
优质木本食用油料: 油茶、核桃、油橄榄等;
优质木本工业用原料、 油料: 油桐、 乌拍、生漆等;
优质木本调料、香料:花椒、八角、肉桂、胡椒、桂皮油、桉叶油、樟脑油、玫瑰油、柠檬油等;
木本药材及其它:杜仲、黄柏、厚朴、山荣英、沙棘、辛夷、拘把、棕片、竹笋、笋干等原料林。
5. 薪炭林及其它
纳入规划的重点缺柴地区的薪炭林;
国防林;
实验林;
母树林;
种子园;
环境保护林,
风景林;
自然保护区的森林等。
6. 森林抚育
国有林区用材林;
国营林场用材林;
集体用材林;
其它地区纳入规划的用材林和经济林。
7. 野生动物
国家保护的一、二级野生动物。
(二)林产工业
1.以木竹资源为原料的木浆、纸和纸板生产。当前重点支持的是:利用采伐、加工、造材剩余物和“次、小、薪”材的制浆造纸;利用速生丰产用材林为原料的制浆造纸。
2. 人造板
刨花板:碎料刨花板、水泥刨花板、石膏刨花板、维夫板、定向结构刨花板;
纤维板:硬质纤维板、中密度纤维板、软质纤维板;
当前重点支持利用采伐、加工、造材剩余物和速生丰产用材林以及非木质原料生产的刨花扳、纤维板,以速生丰产用材林为原料生产的胶合板、细木工板;
人造板二次加工和深度加工。
3. 其它木材综合利用
利用剩余物的木片生产;
以“边、脚、余”料生产的小型木制产品;
利用树皮、树叶、树根、树液和果壳生产的产品。
4. 木材改性、干燥、 防腐和节约代用。
5. 林产化工产品
松香及再加工,
松节油及再加工,
栲胶;
紫胶;
活性炭;
樟脑。
(三)林业机械和林药
1.营林机械:林木种子处理、育苗、整地、植树、中幼林抚育机械;
2.森林保护机械:森林防火、森林病虫害防治机械;
3. 木材采运机械:新型油锯,木材集运、装载、贮木场机械;
4. 林产工业机械:刨花板、纤维板、胶合板、木材加工成套机械,木片生产、小径木加工机械及其工具、刃具;
5. 林业用杀虫剂、 杀菌剂、 除草剂。
二、严格限制的产业、产品
(一)木材采运业
大江河上游区域的水源涵养林、水土保持林的森林主伐。
(二)林产工业
万立方米的用珍贵树种(主要指水曲柳、锻木)大径级原木生产的胶合板;
2.以18厘米(含18厘米)以上天然林的等内针叶原木为原料的制浆造纸。
三、停止生产的产业、产品
(一)森林营造业
劣质种源和林分生产的种苗;
劣质种苗造林;
占用耕地新栽植果林(不含合理间种)。
(二)木材采运业
计划外的木材生产;
采伐有关法律规定的禁伐林木。
(三)林产工业
不符合国颁质量标准的、土法的松香加工生产,
林区小型土法板材干燥;
林区以等内木材为原料的木炭生产。
(四)其它
以木材为燃料砖厂、瓦厂、烤烟厂、酒厂、陶瓷厂、石灰窑等生产加工;
无计划、破坏和浪费林木资源的采集加工业、食用菌生产;
未经按程序批准的破坏森林植被、引起水土流失的采掘加工业。
基本建设
一、重点支持的产业、产品
(一)森林营造业
1. 种苗
立地条件好的种子园建设;
利用优良林分间伐、改造为母树林工程;
选用优良无性系建设采穗(根条)圃、组培厂、实验林工程;
利用优良种源区建设种源采种基地工程;
林木种苗检验、贮藏、 加工设施建设;
固定苗圃建设和种苗站建设。
2. 用树林(含竹林)建设
(l)林业部 l亿亩速生丰产用树林基地建设。
北方营造7片丰产林,规划面积268万公顷。即:大兴安岭片、小兴安岭片、完达山片、张广才岭片、长白山片、辽东片和华北中原片;
南方营造13片丰产林,规划面积493万公顷。即:四川宜宾片、洞庭湖片、湘鄂赣片、皖浙赣片、黔东南片、湘南片、赣南片、闽浙片、滇桂片、桂北片、粤北片、 粤中片、 海南片;
国营林场群营造5片丰产林,规划面积37万公顷。即:河北塞罕坝林场群、 山西中条山林场群、福建莆田、尤溪林场群、广西西江林场群和甘肃小陇山林场群。
(2)各省、区、市和计划单列市规划速生丰产用材林基地建设。
(3)纳入规划的工程造林。
3. 防护林
“三北”防护林体系二期工程(含京津周围绿化工程);
长江中上游防护林体系工程;
沿海防护林体系工程;
太行山绿化工程;
全国平原绿化工程;
纳入各省、区、市和计划单列市规划的小区域、小流域的水土流失、 沙化治理工程。
4. 森林抚育
国有林区用树林;
国营林场用树林;
集体用材林;
其它纳入规划的用材林和经济林。
5. 恢复森林资源工程
采伐迹地更新建设,
人工造林工程;
飞播造林工程;
封山育林工程;
低产林改造工程。
6. 野生动物保护和自然保护区建设森林和野生动物类型自然保护区建设;
野生动物繁殖基地建设及产品加工。
7. 交林体系建设
林政管理体系:林业工作站、木材检查站、林业公检法建设;
森林保护体系:森林防火、森林病虫害防治、森林植物检疫、林木种子检疹·
森林资源管理体系、调查、规划、 设计和资源监测;
林业科技教育体系:林业科学研究、技术开发、技术监督、科技推广和林业教育、宣传、出版体系建设。
(二)木材采运业 (木材生产基地建设)
国有林区新开发林区建设;
“八五”期间森林采运企业续建;
森工企业木材生产更替能力建设;
国营林场木材生产建设;
林区道路建设和维修工程。
(三)林产工业
1. 木竹制浆造纸
规模在1万吨以上的木竹制浆造纸。
优先支持在林区或木材集散地以采伐、造材、加工剩余物和“次、小、薪”材以及竹材为原料的木竹制浆造纸建设;
优先支持以定向培育的速生丰产用树林为原料的制浆造纸建设。
2. 人造板
规模在0.5万立方米以上, 以采伐、造材、加工剩余物和速生丰产用材林为原料的纤维板、刨花板厂建设;
规模在0.5万立方米以上,以定向速生丰产用树林为原料的胶合板、 细木工板厂建设;
各类人造板的二次加工和适销产品的再加工建设。
3. 其它木材综合利用
木片生产基地建设;
以“边、脚、余”料为原料的小木制品加工建设;
利用树皮、树叶、树根、树液和果壳生产的产品建设。
4. 木材改性、干燥、 防腐和节约代用工程建设。
5. 林产化工产品
规模在0.1万吨以上、有原料基地的拷胶厂建设;
规模在0.3万吨以上的松香加工厂建设;
规模在0.1万吨以上的松香深度加工建设;
规模在500吨以上的松节油及再加工建设;
规模在500吨以上的紫胶厂建设;
规模在500吨以上的活性炭厂建设。
6. 有出口创汇能力的林产工业加工项目建设和利用外资项目建设。
(四)林业机械
营林、森林保护,木材采运新型机械设备的生产建设;
刨花扳、纤维板、胶合板和木材加工成套机械设备生产建设,
引进先进机械设备的消化、 吸收及配套建设。
二、严格限制基本建设的产业、产品
(一)木材采运业
未经批准增加木材生产能力的建设项目。
(二)林产工业
城市制材加工建设;
远离林区的小型简易制材加工建设;
规模小于0.5万立方米的胶合板厂建设;
规模小于0. 5万立方米的纤维板、刨花扳厂建设;
规模小于0.2万吨的松香厂建设;
规模小于500吨的松节油及再加工、紫胶厂、活性炭厂建设。
三、停止基本建设的产业、 产品
(一)森林营造业
占用耕地新栽植果林建设 (不含合理间种);
劣质种苗造林。
(二)林产工业
以珍贵树种(主要指水曲柳、锻木)大径级木材
为原料的胶合板厂建设 (不含进口原料);
年产1万吨以下的碱法木竹制浆造纸;
以木竹资源为原料,未列入区域林产工业行业发
展规划的林产工业项目建设;
规模小于0.1万吨以及士法加工的松香厂建设。
技术改造
一、 重点支持的产业、 产品
(一) 森林营造业
林木良种壮苗培育、优良树种(品种)的引进和种子储藏更新改造;
低产用树林、经济林更新改造营造速生丰产用树林、防护林、薪炭林、经济林以及中幼龄林抚育、森林保护的新技术推广;
名特优经济林产品的开发、储藏、保鲜、加工和提高产品质量、产量的更新改造;
高山、干旱地区飞播造林技术推广,干热河谷、沼泽地、水湿地、石质山地的造林绿化技术推广。
(二)木材采运业
采运机械设备的改造和更替;
森林铁路技术改造;
贮木场技术改造;
国有林区的热电联供;
节能技术研究和设备改造。
(三)林产工业
1.木竹制浆造纸:以木竹资源为原料的制浆造纸的“三废”治理、新产品开发和工艺技术改造。
2.人造板
刨花板以提高产品质量,减小厚度公差为改造重点;
纤维板以解决污水处理,提高磨浆质量为改造重点;
胶合板以表板改薄和扩大胶合板材树种为改造重点;
3.制材:以提高出材率,制材质量和成材深度加工为改造重点。
4.林产化工产品:以提高产品质量、发展深加工、 开发新品种和采用新工艺为改造重点。
5. 林产工业的节能技术和设备改造。
(四)林业机械
以提高产品质量、开发新产品、引进先进技术设备的消化、 吸收、配套、替代为技术改造重点。
二、严格限制技术改造的产业、产品上述生产和基本建设领域严格限制和停止生产的产业、 产品。