解决“三农”问题的新尝试

改革开放以来,国家为解决“三农”问题采取了一系列政策措施,取得了显著成效。但是也要看到,农业后劲小,城乡差距大,农民增收难。要从根本上解决问题,需要把解决问题的思路转到治本上。为此,本文提出以下几点建议。

　一、改革农村土地制度

　1.我国现有土地所有制法权关系模糊。我国现行的农村土地所有制既不是完全的国家所有制,也不是名副其实的农村集体所有制,更不是产权独立的农民私有制,而是国家终极所有,集体名义所有,农民实际使用和经营的三层混合结构。这种结构下,国家、农村集体和农民三者之间的法权关系是模糊的,利益关系是不确定的,市场经济的原则很难贯彻到底,农业资源无法通过市场机制得到合理配置和优化。农村土地所有制结构要从模糊到明晰,可以有三种选择,一是国家所有制,二是集体所有制,三是私有制。实行私有制是历史的倒退,不符合农业产业化和现代化的要求,且容易产生农民的两极分化,是不合国情的道路。实行集体所有制,我们已有沉痛的历史教训,无法真正塑造既适应市场经济要求,又真正代表农民利益的农村集体,无法真正避免“集体虚无”或“集体错位”两种现象。我们唯一的选择是实行农村土地国家所有制。

　2.实行土地国家所有制的基本设想。(1)国家从农民手中赎回土地,变集体所有为国家所有。赎回可采取农民产业基金换土地所有权的方式,即:国家按土地面积折合成农民产业基金(譬如每亩平均2万元),以农户为单位划拨到农民账户,由专设的金融机构统一管理。(2)鼓励农民以产业基金合作入股的方式组建农场、食品加工厂和各种农业社会化组织,形成现代化的农业组织体系。(3)国家设立农村土地资源经营管理局(以下简称农地局),将农业土地资源以竞标的方式租给农业合作组织为主体的法人单位使用,变家庭承包经营为农业合作组织法人租赁经营。(4)国家新设中国镇村发展银行,统一管理上述农民产业基金、镇村建设土地使用权出让金和农业用地租金。(5)农民产业基金定向使用,60%用于生产经营性产业(种植、养殖、办厂、开店、入股等各项产业的创业和发展),40%用于购买商品房、子女教育、养老保险、失业保险和合作医疗。(6)以建制镇为基础,建设城市化的城镇居民点。鼓励农民就近在建制镇购买商品房居住、创业、就业。一方面改变生活环境,提高生活质量;另一方面发展非农产业,拓展产业发展空间。

　3.改革土地制度须坚持“国家引导、农民自愿、试点先行、逐步推广”的原则。国家应修改《土地法》和相关法律,过渡期内,农民有选择的自主权。土地承包合同未到期的农户,既可选择自愿解除合同,用土地经营权换产业基金,也可选择继续履行合同,直到合同到期。以行政村为单位征求农民意见,如果50%的农户选择接受农村土地国家所有制,愿意用土地经营权换取农民产业基金,该村可进入农业土地资源重组程序,如果这个比例低于50%,不得进入上述程序。进入农业土地资源重组程序的行政村,国家在保证继续履行家庭承包制合同的农户现有利益得到切实保护的基础上,与愿意以土地经营权换取产业基金的农户逐一签订合同,以行政村为单位报所在县(市)农地局审核批准。以农户为单位领取产业基金证书。

　转为国家所有制的农业土地由县(市)级的农地局经营管理。该部门根据国家和省级农业规划确定土地使用方向(确保农田保护区面积),根据农业产业化和现代化的要求以及切合当地实际的技术条件确定单位地块的面积,根据近三年平均的产量为基本产量标准,以使用和经营该块土地应有的资金、技术和人力条件限定投标资格,以该块土地的年租金为主要竞标标的。在此基础上,以单位地块10年期的使用经营权设标向社会公开招标,经过公开、公平和公正的招投标程序,确定中标单位。中标单位取得单位地块10年期的使用经营权后,与当地农地局签订租用合同,按合同要求保证土地的使用方向、产量标准、按时缴纳租金。土地租金划属县级政府财政收入,由中国镇村发展银行统一收取,农地局监督管理。作为县级政府财政收入的土地租金主要用于:(1)75%用于县镇村三级机构的行政经费;(2)5%用于农地局的业务经费;(3)20%作为支持当地农业发展的专项基金。土地租用期内,农地局负责监管土地租用者的使用经营状况。实行国有农业土地租用制后,原行政村、乡镇的行政职能相应改变,经济管理职能集中到县,镇村行政职能主要是社会事业发展与居民行政管理。可选择河南、河北、山东、吉林、四川等农业大省的若干县作为试点,取得经验后逐步推进。

　4.实行土地国家所有制改革的可行性。这种土地制度改革,对农民来说,是“以土地占有换产业发展”;对国家来说,是“以产业资金换土地资源”。它有利于在新的制度和体制框架内无障碍地推进农业产业化、农村城市化和新农村建设的大战略,彻底解放农民和农业生产力。如果以每亩耕地平均2万元的赎回价格估算,全国农民可获得总量为36万亿元的农民产业基金,这项数额巨大的产业基金可用于农业产业化、建制镇建设、新农村建设和其他非农产业,会增加农民更多的从业选择机会,农民可以多元化发展,彻底改变自己的命运。农民产业基金其实是农业土地资源价值中的一部分,这部分价值是实在的,使用途径的限制,36万亿元的产业基金直接产生的主要是生产性的产业需求,而不是生活消费需求,它创造的供给不会小于产生的需求,因而不会带来恶性通货膨胀,不会危害国家的金融安全。

　近年来,很多官民冲突是由于征用土地引起的,实行全部土地国有化后,可彻底解决问题。国家集中掌握农业土地资源的配置权,通过竞标的方式分配土地资源的使用权,一方面可有效控制农业土地资源的使用方向,确保粮食安全,另一方面可提高单位土地的使用效益,加快农业产业化和现代化的步伐。30年内,国家如果按每亩平均36万元的价格出售(70年使用权)1亿亩农业土地用于城镇建设,可得土地收入36万亿元,可全部收回36万亿的赎回成本。此外,36万亿元的农民产业基金所形成的产业,将是很大的税源,可拉动国家和地方财政收入的持续增长。18亿亩的土地租金保守估计每年也有1800亿元,它的75%也有1350亿元,基本上可以满足县镇村三级行政机构的行政费用。36万亿元的产业基金完全可以启动农业产业化、农民现代化、农村城市化的历史进程,并可快速地推动国家整体现代化。

　我们不必担心农民反对实行土地国家所有制,因为:第一,土地私有制是农民两极分化的根源,如果实行土地私有制,就必须按家庭人口实行“均田制”,无法避免“平均-分化-革命-再平均”的社会动乱怪圈。中国农民从来没有因为“均田”而得到真正彻底的解放。第二,与“虚无”、“错位”的集体相比,农民更相信国家。集体所有制与国家所有制相比,农民更愿意接受国家所有制。第三,农民人均得到4万元的产业发展基金,等于他们现在10多年才能得到的农业收入,有了这笔基金,他们可做多种发展的选择。第四,农民想种地,仍可通过农业合作组织投标的方式得到耕种权。第五,与此相配套的改革,是城乡居民国民权益一体化的改革,通过这种改革,农民与城市居民享有同等的国民待遇,他们可享受与城市居民同样的社会保障,以此解除后顾之忧。

　二、实施建制镇发展战略

　所谓建制镇发展战略,就是以建制镇为发展主体,承担起国家工业化和农村城市化重任的战略。

　1.建制镇发展战略总体设想。国家要制定《全国建制镇发展总体规划纲要》,明确建制镇的性质、地位、功能,规范建制镇的分类标准和相应的指标体系,提出各类建制镇建设和发展的必要条件和法定程序,建立促进建制镇发展的宏观支持系统。国家授权各省市自治区直接行使对建制镇的规划权和管理权,形成直接管镇的行政格局。各省市自治区组织引导以制造业为主体的工业企业向建制镇的工业园区转移聚集,60%的建制镇要配属一个有一定规模的工业园区。基础设施建设资金的主要来源是建制镇建设土地出让金和中国镇村发展银行专项贷款;产业发展资金的主要来源是政府公立机构的投资、农民产业基金和外来项目投资。建制镇的产业基础主要是当地农业合作组织的企业总部,制造业和建筑业,行政机构、学校、　、商业、银行、交通、通讯、商业住宅、社区生活服务等第三产业。以制造业为主体的第二产业是建制镇的主要产业,比重应占50%~80%。建制镇发展与制度创新相结合,镇的行政编制与镇的发展规模相一致,行政经费与当地生产总值挂钩,镇长通过党荐民选的程序产生。可分类启动,分步推进。先从县政府所在地的城关镇、工业基础好的专业镇开始,第一批3000个,此后每年新批1000个左右。目标是经过30年的建设,全国形成镇区总人口6亿多人、GDP40万亿元、建成区面积9万平方公里的建制镇规模。镇区人口8~10万,年GDP平均50亿元的特级镇2000个;镇区人口5~8万,年GDP平均30亿元的一级镇3000个;镇区人口3~5万,年GDP平均20亿元的二级镇6000个;镇区人口1~3万,年GDP平均10亿元的三级镇9000个。建制镇发展战略与农村土地制度改革同步试点,同步推进。

　2.建制镇发展战略实施要点。(1)抓住规划、产业、资金、体制、政策、管理六大环节,总体规划,分类操作,分步实施。(2)建制镇的规划、建设和管理由各省市自治区负责,根据人口分布、产业布局和区位条件,科学合理地确定各个建制镇的人口规模、产业结构和经济社会功能。(3)将县级政府驻地的城关镇和目前已具规模的若干重点镇(大约5000个)级工业园区由各省市自治区根据本地产业发展和产业结构调整的需要确定数量和类型。原则上城市的制造业要分类分期分批向建制镇转移。(4)第二批规划建设的建制镇是现有镇域所辖人口5万人以上、镇区人口1万人以上、GDP3亿元以上的中心镇。该类镇在自身产业基础上建设各有特色的工业园区,根据现有基础和优势条件,培育当地龙头企业,整合镇域内的工业企业,逐步形成生产某类产品的专业性工业园区。(5)第三批规划建设的建制镇是现有镇域所辖人口3万人以上、镇区人口5000人以上、GDP1亿元以上的中等镇。该类镇的工业面向当地市场,以食品、制衣、五金、农业机械、日用品、手工艺品、　、家具制造为主体,形成与当地消费直接相关的“草根”性工业。(6)镇域人口3万人以下、镇区人口5000人以下、GDP1亿元以下的建制镇,以当地资源和现有产业为基础,因地制宜,随机发展,不拘一格,自成特色,形成以自然生态产业为主、具有城市生活功能的镇级居民点。(7)平原地区镇域面积50平方公里,镇域人口6~8万人,镇区人口5~6万人是最佳的建制镇规模。半小时公交圈,居住生活在镇,工作劳动在村,　、学校、银行、商场可成规模建设。各省市自治区可打破现有的行政区划,从区位优势、交通条件、产业基础、人口分布等多方面考虑建制镇的区位坐标。(8)山区、丘陵、草原、少数民族地区、人口稀少地区可根据生产、生活、国防、历史文化、生活习俗等多方面的需要,灵活掌握建制镇的标准和区位坐标。(9)各类建制镇必须按城市化和现代化标准进行交通、通讯、供水、供电、排水、排污等基础设施建设,增强建成区的承载能力和功能保障能力。工业园区、商业住宅、学校、　、政府、银行、电信、商场、车站、文化娱乐设施以及社区公共服务设施是镇区建设的重点,必须按城市功能要求全面达到标准。(10)国家和省建立两级促进建制镇发展的宏观支持系统。国家制定有利于城市制造业向建制镇转移的产业政策、税收政策、金融政策,吸引相关产业向建制镇的转移和聚集。省一级采取具体措施,促进人才、资金、技术和项目等产业资源向建制镇和工业园区的流动和聚集。(11)建制镇发展战略与新农村建设同步进行,协同运作。

　3.实施建制镇发展战略的意义。(1)建制镇崛起有利于形成市、镇、村三层结构均衡发展、互补共生的发展新格局。市、镇、村三层结构兼顾了自然环境生态、产业经济生态、国民文化生态、社会发展生态,有利于形成人与自然互为生机、三次产业相互支撑、社会各层和谐发展的均衡发展格局。在这个格局中,建制镇的崛起是关键,它能从根本上改变导致中国社会两极分化的现有城乡二元结构。(2)制造业从城市移出,可促进城市产业升级和功能升华,从长期看,它会持续增强城市的经济实力和核心竞争力。因为制造业移出的主要是生产制造环节,研发和销售仍在城市,后者在工业增加值中占有相当大的比重。工厂从城市迁出后,会为第三产业的发展置换出很大的土地空间,这是城市持续发展的宝贵资源。工厂从城市迁出后,工人也相应转移到建制镇,这对解决城市交通、污染、治安等问题创造了良好条件,城市可集中精力办好学校、　、科研、金融、商业、旅游等第三产业,从产业高端提升城市形象和核心竞争力。(3)有利于降低工业成本。建制镇的各项成本费用均低于城市,制造业有序地向建制镇转移,有利于降低成本,持续保持或提高国际竞争力。(4)建制镇配属工业园区,有利于产业结构的重组、起点规划省级工业园区,可对本省的工业体系重新布局,城市聚集科技资源,抓好研究开发和市场开拓两个关键环节,将生产制造环节放在建制镇的工业园区,工业园区以龙头产业为主导,聚集上下游的相关产业,可形成有特色的产业生态环境。(5)农民产业基金成为建制镇发展的重要资金来源。我国小城镇之所以发展缓慢,一是因为没有产业支撑,二是因为缺乏资金支持。城市制造业有序向建制镇转移,建制镇与工业园区协同发展,可解决第一个问题,农民产业基金则可解决第二个问题。36万亿元的产业基金,从不同途径用于建制镇的建设和发展,每个镇平均1.8亿元的产业基金投入,因其乘数效应,可启动十多亿元规模的建设投资。

　三、实施城乡国民待遇同等

　优化体制改革和制度创新

　1.实行城乡居民身份和地位的平等。农民是占全国人口总数70%左右的弱势群体。不管是从“立党为公,执政为民”来说,还是从“以人为本”、“和谐发展”来讲,农民问题不解决,党的“三个代表”的属性就存在质疑,全心全意为人民服务的宗旨就得不到真正的贯彻,建设和谐社会的目标就无法实现。(1)在《宪法》中进一步明确:凡是具有中国国籍的公民,不管居住在何地,从事何种职业,都享有平等的公民权益,包括自由选择职业和居住地、国民教育、社会保障、社会福利等生存和发展权益。(2)改革户籍管理制度,取消城乡二元结构下的“农业户口”和“非农业户口”的差别,统一实行身份证管理和居住地的居民管理。(3)按现代化的概念划分社会阶层和职业,政府官方文件中逐步淡化以至取消“农民”这个模糊且带有等级身份意味的用语,“农民”可作为历史词汇用于研究。代替它的词语可在与其相关的语境中界定,譬如在居民范畴上,用镇居民、村居民的概念与市居民并列;在职业范畴上,用种植业、养殖业的概念与制造业并列;在个人身份上,用农场工人、林场工人、工厂工人的概念与机关干部、学校教师、　医生并列;在社会阶层范畴上,用农业劳动者、工业劳动者的概念与服务业劳动者并列。(4)清理现行的法律法规和相关政策,凡是对“农民”有特别限制和歧视性内容的条款该删的删,该改的改。(5)在全社会倡导“公民文化”,旗帜鲜明地反对各种身份歧视、地域歧视、职业歧视,增强国民的《宪法》意识和社会共同体意识。

　2.实行教育和就业机会的平等。教育设施、教育资源、就业机会的城乡差别是加剧城乡两极分化的源头性因素。因此建议:(1)全国不分城乡,按人口比例配置教育设施和教育资源,特别是镇、村的中小学,要根据人口比例规划建设,在校舍、师资、经费等方面,达到国家统一标准。(2)全国不分城乡,在达到9年国民义务教育标准后,统一实施12年的国民义务教育,所需经费由国家财政按城乡统一标准划拨。(3)国家各级行政机构公职人员的选拔不设城乡户籍限制;户籍改革后,不设城乡居住地限制。(4)排除各种人为的地域障碍或行业障碍,实现就业机会城乡居民均等化。

　3.提高乡村居民收入和生活水平。减少乡村农业人口,拓展农业发展空间,多渠道增加农业劳动者的收入,尽快缩小乡村居民与城市居民在收入和生活水平上的差距,是建成和谐社会的重要途径。为此建议:(1)通过实施建制镇发展战略,到2030年,将居住在乡村的农业人口减少到3亿人左右。(2)拓展农业发展空间,在国民生产总值(GDP)中体现并兑现农业的生态价值。乡村不但要成为提供农产品〔股吧 行情〕的农业基地,而且要成为维护国家生态环境的生态工作站。农业的生态价值是农产品价值之外的附加值,国家要通过生态环境维护管理专项费用等形式将上述生态价值兑现为农业劳动者的收入。农业的产业空间要从现有的种植业、养殖业、林业、畜牧业等产业扩展到非耕地范畴的国土领域。假如每平方公里国土的生态维护管理费用平均为100万元,有300万平方公里的国土面积纳入生态维护管理,由此形成的生态价值就有3万亿元。这部分价值如果全部转化为乡村居民的收入,3亿乡村居民人均年收入就可增加1万元。(3)在县级建立农业科技研发基地,增大农业科技投入,不断提高单位面积的产出效益,如果每亩耕地的GDP产值平均达到2000元,18亿亩耕地的GDP产值就可能达到3.6万亿元。(4)当全国人口稳定在15亿,人均年消费达到5万元,恩格尔系数为0.35时,食品需求为26万亿元,如果食品价值的50%由乡村的农业人口生产,那么,乡村食品产业的空间将有13万亿元。由此推想,乡村农业人口的收入与生活水平完全可能与城市同步提高。

　4.推进乡村居住条件和生活环境的现代化。乡村与城市的居住条件和生活环境存在时代性差别,形成巨大反差,致使乡村与城市现代化不能同步,乡村居民不能与城市居民同享现代化成果。长此下去,将会严重扭曲我国的现代化进程,导致国家发展的畸形化。为尽快改变这一状况,建议:(1)国家明确城乡现代化的总体目标和各项指标体系,形成一个城乡协同的现代化发展纲要。(2)建制镇和新农村的规划建设分别由省、县两级的规划建设部门负责管理,明确指标体系,规范审批程序,分类指导,分步实施,条件成熟一个,集中力量建设一个。(3)将公交道路、供水、供电、供气、通讯设施、有线电视、宽带网络、排水排污、公共设施、商业网点、文化娱乐设施、社区生活服务设施等各项指标列为建制镇和新农村规划建设的必要条件,达不到要求的,不得随意建设。(4)将居民居住条件、生活环境、生活质量的一系列指标列入考核当地官员业绩的主要内容。

　5.实行城乡社会保障和社会福利的平等。建议(1)以国家公民权益平等的《宪法》精神为指导,国家通过立法程序建立城乡一体的社会保障体系和福利制度。(2)养老、失业、医疗、灾难等生存性保险,作为基本人权保障,无差别地惠及全体公民,保证每一个公民具有生存的权益,其费用列入国家常规预算,核算一个常数比例,与GDP挂钩,使每一个公民都能同步分享国家发展成果。(3)义务教育、公共设施、公益事业等公共性福利资源是全体国民共有共享的权益。国家在配置这些资源时,要按人口比例均衡合理地分布在每一个居民点,不得重城轻乡。
 

 来源:开放导报/天下财经网